民办教育新法带来的三大变化

                                  阙明坤

《民办教育促进法》及其实施条例颁布10多年来，在国家“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的指导方针引领下，我国民办教育事业迅猛发展。截至2015年，全国共有各级各类民办学校16.27万所，在校生达4570.42万人，民办幼儿园、民力小学、民办初中、民办高中、民办中职、民办高校在校生人数分别占全国同类学校在校生总数的50.0％、7.3％、11.6％、10.8％、11.0％、18.7％。由此不难看出，民办教育在国家教育体系中的重要作用和地位。

几度曲折，经过多方博弈和利弊权衡，在中央深改组的顶层推动下，更能代表公共利益的《民办教育促进法》三审修正案终于历经坎坷迎来曙光。总体来看，这次民办教育促进法修订至少带来三大变化。
    一是在治理模式上，民办教育由“有法难依”走向“有法可依”。长期以来，由于民办教育有关规定不明确，相关政策不配套，甚至相互抵牾，地方立法缺乏依据，导致民办教育“有法难依”，《民办教育促进法》中规定的合理回报、财政资助、税收优惠等均无法落地。修订的《民办教育促进法》提出开展分类管理，以法治思维和法治方式推进民办教育综合改革，无疑是抓住了“牛鼻子”。 
    这次修法删除了合理回报，放开了义务教育阶段以外的各级教育领域举办营利性民办学校的管制，明确了非营利性民办学校用地、收费、税收等问题，国务院、财政、税务等部门和地方政府可以根据上位法修改情况，及时清理有关规章文件，出台实施细则和配套政策，从根本上破除民办教育发展的体制机制障碍，从而有望构建政府依法行政、民办学校依法办学的新格局。
    二是在法人属性上，民办教育由“模棱两可”走向“泾渭分明”。根据1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》，目前大部分民办学校被登记为民办非企业单位法人，在民政部门登记。然而，《民法通则》将法人分为企业、机关、事业单位、社会团体四类，并无“民办非企业”法人。这种“非驴非马”的尴尬身份导致民办学校与登记为事业单位的公办学校相比，在人事制度、社会保险、税收等方面实际上难以落实同等法律地位，甚至被视为企业征收营业税、企业所得税。
    新修订的《民办教育促进法》提出，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，民办学校依法取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。这次全国人大常委会同时审议的《民法典总则》草案提出，将法人分为营利性法人和非营利性法人两类，这种分类消除了过去立法按照所有制区分法人种类带来的影响，也将为民办学校法人登记提供坚实保障。
    显然，今后民办学校不必再纠结于捐资办学、投资办学、出资办学等概念，法人属性将只有营利性法人和非营利性法人两种，遵循这一逻辑起点，两类法人分别适用不同的税收、用地、收费、运作模式等制度安排，使得民办教育不再“模棱两可”，而是走向“泾渭分明”。
    三是在发展方式上，民办教育由“灰色地带”走向“阳光透明”。曾几何时，民办教育一直处于“剪不断理还乱”的“灰色地带”，一些办学者往往通过虚置产权主体、虚置办学成本、进行关联交易等方式，遮遮掩掩地获取收益，学校办学信息缺乏公开，董事会成员、经费预算、开支情况、财务运行、人事聘用、办学质量等社会关注的核心信息无不隐形。

民办学校之所以采取这种“灰色地带”发展方式，这是特定阶段的产物，在法律政策体系不健全的年代，既是无奈之举也在情理之中。如今，新法规定，建立民办学校信息公示和信用档案制度，组织社会中介评估办学水平，将评估结果向社会会布，随着国务院相关实施细则和管理办法的陆续出台，民办学校必然更加走向“阳光透明”。无论是政府资助、经费使用、学校章程，还是质量报告、治理结构、招生就业，都将处于政府和社会的监督之中。

（作者系中国教育政策研究院办学体制改革研究中心副主任）